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巨災保險制度實施方案破解五大難題 實現新舉國體制

2016年05月31日 來源:21世紀經濟報道

  2016年5月11日,中國保監會和財政部聯合頒布了《建立城鄉居民住宅地震巨災保險制度實施方案》(“實施方案”),無疑將成為我國巨災保險制度建設的里程碑,標志著制度建設進入了實質性階段。

  “實施方案”的意義在于:結束了各地的試點探索,以頂層設計為依托,在全國層面系統性地推動制度實施,同時,明確以“地震”和“住宅”為突破口,以中國城鄉居民住宅地震巨災保險共同體(簡稱“住宅地震共同體”)為平臺,啟動并推進相關工作。為此,需要對“實施方案”有一個全面和深刻的理解,創造性地開展相關工作。

  長期以來,我國災害管理、損失救助和重建資金籌集,更多是采用“以政府為主體、以財政為支撐”的“舉國體制”。面向未來,尤其是在全面深化改革背景下,舉國,不再僅是舉政府和財政之力,要通過體制和機制創新,舉市場之力,舉全民之力,最終實現全社會共同參與、共同管理、共同分散的巨災風險管理“新舉國體制”。

  “實施方案”破解五大難題

  在各國巨災保險制度建設過程中均面臨“五大難題”,即模式選擇、償付能力、基金歸集、責任與限額、定價模式,我國也不例外。

  首先,在模式選擇上,這是明確一個國家巨災保險制度的性質以及誰“兜底”問題,即是官辦,還是民辦?還是官民結合?“實施方案”明確了“政府推動、市場運作”原則,這也是大多數國家采用的“官民結合”模式。因為,無論是從巨災保險的“準公共性”看,還是從我國社會制度屬性看,發揮政府的作用均是必要和重要的。“實施方案”將政府的推動作用細化為制度設計、立法保障和政策支持;并確定了“市場運作”的基本思路,由保險市場,特別是“住宅地震共同體”負責具體運作。

  其次,在償付能力上,說到底償付能力就是:保得起,賠得起。就巨災保險而言,這是一個十分突出和重要的問題。從各國實踐看,分層技術是主要選擇,即將可能面臨的風險損失劃分為若干“層”,不同的層,采用不同的解決方案。“實施方案”按照“風險共擔、分級負擔”原則,采用了分層技術,并結合我國實際,設計了投保人、保險公司、再保險公司、地震巨災保險專項準備金、財政支持等五層分散機制,再加上“回調機制”的“5+模式”。

  第三,在基金歸集上,基金歸集是巨災保險制度建設能否成功的關鍵,如保險基金達不到一定規模,意味著覆蓋面有限,作用就不能有效發揮,并挑戰制度的必要性和合理性,制度建設就可能面臨進退兩難的尷尬。從理論講,采用強制保險是實現基金歸集的最有效手段,一是能保證覆蓋面,二是成本相對低。但從國際趨勢看,更多的是采取“強制供給”的模式,而非“強制購買”,同時,在相關制度層面做一些“隱性安排”,如申請房貸時,必須辦理巨災保險等。我國“實施方案”采用的是“自愿”加“正面激勵”模式,即鼓勵地方財政對民眾實施保費補貼,并給予稅收優惠。

  第四,在責任與限額上,“實施方案”明確將責任界定在“地震”風險,并在明確“定值保險”的前提下,將實際損失和賠償責任固化為三檔,確保預期明確和操作簡便。在限額方面,“實施方案”根據我國現階段城鄉居民住房的實際,采用“上下限”的方式,確定保險金額,即基本保額為2萬和5萬,上限為100萬。同時,明確了超過100萬,可通過商業保險解決,實際是通過金額明確“準公共產品”和“私產品”的邊界。

  第五,在定價模式上,一是要適度反映不同地區的風險特征,以體現科學性和合理性;二是要針對建筑物開展差異化的費率安排,以發揮保險的正外部性特征,促進設防水平的提高;三是要體現保險的互助精神,要避免費率的“過度匹配”。為此,“實施方案”明確定價原則為:按照地區風險高低、建筑結構不同、城鄉差別,擬定差異化的保險費率。更重要的是設置了承保的“門檻”,即“達到國家建筑質量要求(包括抗震設防標準)的建筑物”。

  “既要有理想,但又不理想化”

  任何一個國家的巨災保險制度建設均是一道難題。我國地理環境多元化、經濟相對落后、地區災害和城鄉居民住宅的差異性大、民眾保險意識淡薄的背景下,就更顯得難上加難。盡管“汶川大地震”之后,我國就明確提出要建立巨災保險制度,但制度建設工作仍顯得相對緩慢,其原因有二:一是希望通過“試點先行”的模式,發現問題,積累經驗,確保頂層設計的科學和有效;二是要在破解“五大難題”方面取得共識,提出切實可行的對策,也需要一個過程。更重要的是如何適應我國社會和經濟發展大環境,創造性地開展制度建設,是一項極具挑戰性的任務。

  總體看,“實施方案”在學習借鑒的基礎上,結合我國實際,提出了切實可行的方案,較好地體現了求真務實的精神,具體講:

  所謂“求真”,首先是“求巨災保險制度之真”,即在認識并理解巨災保險屬性的基礎上,針對“五大難題”,本著實事求是的精神,提出了解決方案,確保符合制度的基本邏輯。其次是“求我國現階段實際之真”,從制度建設之初就明確了作為一種普惠制度,應本著“低保障,廣覆蓋”的原則,同時,充分考慮現階段我國居民現實需求和支付能力之間的關系,確保制度的可行性。第三是“求我國保險業水平之真”,客觀看,我國保險業仍處于發展的初級階段,無論是行業實力,還是服務能力均有逐步提高的過程,為此,“實施方案”和“住宅地震共保體”的設計均充分考慮了“初級階段”的特點。

  所謂“務實”,首先是解決“三個一”問題,即條例、方案和平臺,強化協同推進,但不強求“齊步走”,本著“成熟一個推動一個”的原則,務實地推進相關工作。如2015年4月成立了“住宅地震共保體”,為制度的推動和運行奠定了組織基礎。“實施方案”則是在相關部委達成共識的基礎上,完成了頂層設計。同時,明確要加快出臺《地震巨災保險條例》(“條例”)。其次是在保障范圍方面,從災因看,先選擇“地震”,未來再逐步擴大到其他災因。從限額看,確定了100萬作為上限。盡管這個限額與我國許多城市的住宅市場價值存在一定差距,但考慮到我國制度“體量大”的特點,如果限額過高,勢必給制度帶來巨大風險敞口,繼而影響安全與穩定,不利于制度的起步與發展。同時,從各國的實踐看,初期的限額均相對較低,待制度逐步完善,特別是基金的不斷積累,再逐步提高。

  總之,在我國巨災保險制度建設過程中,要把握好“既要有理想,但又不理想化”的原則,一方面要確保頂層設計在結構上符合巨災保險的邏輯,防止出現反復,另一方面要本著建設有“中國特色巨災保險制度”的目標,實事求是,開拓創新,創造性地開展工作。

  尚需進一步完善和細化“實施方案”明確了“整合承保能力、準備金逐年滾存、損失合理分層”的運行模式。下一步要在“制度實施領導小組”的領導下,建立部門協調合作機制,加強溝通與配合,展開相關工作。首先,從國際實踐看,立法保障是巨災保險制度的關鍵,為此,要借“實施方案”出臺東風,加快推動《條例》的出臺,同時,要高度關注“回調機制”安排問題,有效化解“擊穿風險”。

  其次,按照“實施方案”明確的“兩步走”安排,分步驟、分階段實施,第一階段的重點是解決制度、平臺和服務體系建設問題,同時,做好現有的農房保險和試點項目的銜接與過渡。第二階段是全面展開并實現并軌,進一步完善體制機制。

  第三,在“自愿參與、風險共擔”的原則下,做實“住宅地震共同體”成員大會、理事會和執行組織治理機制,重點是完成“住宅地震共同體運營平臺”建設,同時,完成條款費率、區劃代碼、承保規則、理賠服務、超賠再保、財務、單證和報表等基礎性工作。在運行初期,按照“總額控制、限額管理”的思路,做好“分省分組”的限額管理工作,確保7月1日順利出單。

  第四,“全國專項準備金(中央基金)”是巨災保險制度的靈魂,基金不僅是一個賬戶,也是一個管理模式,一方面要通過“資金池”跨期積累、跨區統籌,實現償付能力的融通,另一方面要利用各種金融工具,放大“中央基金”的償付能力,提高平滑波動的水平。“實施方案”明確由中國保險保障基金有限責任公司履行資金管理職責,降低了管理成本,同時,“巨災保險基金”與“保險保障基金”從性質上具有“異曲同工”色彩。

  第五,“實施方案”落地的最大挑戰仍是消費者的接受度,即投保率和覆蓋面,從某種意義上講,這是檢驗制度成敗的關鍵。要對困難有更充分的認識,除了在費率厘定方面,要充分考慮消費者的接受問題,有效降低保障成本,更要通過與政府災害救助體系有效銜接,爭取地方政府支持,出臺相關配套政策,調動投保積極性。

  第六,要加強標準和基礎數據庫建設,配合國家綜合防災減災體系,有效提高建筑物設防標準,強化事前和事中風險管理。同時,加強宣傳和教育,提高全社會的保險意識,增強風險管理能力。

  (作者系中國人民財產保險股份有限公司執行副總裁)

  

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